中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员

日期:2019-08-06 04:22

  近日,国家发展改革委、最高人民法院等13部门印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《改革方案》),引发社会广泛关注。许多破产法专家撰文或接受媒体采访,热议这个《改革方案》对深化供给侧结构性改革、建设完善的市场经济体制、优化营商环境、推动中国经济高质量发展的意义。

  2019年6月22日,国家发展改革委等13个部门发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》的通知。通知申明,为进一步畅通市场主体退出渠道,降低市场主体退出成本,激发市场主体竞争活力,完善优胜劣汰的市场机制,推动经济高质量发展,就加快完善市场主体退出制度提出改革方案。

  《改革方案》在“指导思想”中指出,要按照市场化、法治化原则,建立健全市场主体退出制度,提高市场重组、出清的质量和效率,促进市场主体优胜劣汰和资源优化配置,推动经济高质量发展和现代化经济体系建设。

  在“总体目标”中提出,要逐步建立起与现代化经济体系相适应,覆盖企业等营利法人、非营利法人、非法人组织、农民专业合作社、个体工商户、自然人等各类市场主体的便利、安博电竞高效、有序的退出制度市场;使主体退出渠道进一步畅通,市场主体退出成本明显下降,无效低效市场主体加快退出,为构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制提供有力支撑。

  《改革方案》从规范市场主体退出方式、健全清算注销制度、完善破产法律制度、完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度、健全市场主体退出甄别和预警机制、完善市场主体退出关联权益保障机制、完善市场主体退出配套政策、组织实施等方面提出了改革的具体安排与要求。

  中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授表示,本次发布的《改革方案》是第一个比较专门涉及市场主体退出问题的国家级文件,是中央经济工作重大战略部署的一部分,在深化供给侧结构性改革、建设完善的市场经济体制、优化营商环境、推动中国经济高质量发展方面意义非凡。

  李曙光阐述到,市场主体的退出在市场经济体制中具有举足轻重的地位,是市场经济本身的重要环节和必然要求,也是市场经济基本规律的集中体现。通过退出市场,使陷入困境的市场主体释放所占据的生产资源和要素,在价格规律的引导下,重新完成生产资源和要素的优化配置。完善市场主体退出制度有利于实现市场要素的有效配置和推进“三去一降一补”,是发挥市场对资源配置的决定性作用的重要举措。

  第一,市场主体退出制度改革更加强调市场化、法治化原则。长期以来,以《企业破产法》为标志的市场主体退出制度的实施一直没有引起足够的重视。实践中的市场主体退出中存在许多问题,便是因为当时没有坚持市场化、法治化原则。《改革方案》提出在市场主体退出制度改革过程中坚持约束和激励并举,是市场化改革的重要体现,而不再以强制性的行政和计划手段为主要方式。

  第二,《改革方案》吸纳世界银行的营商环境评价指标,具有重要意义。在市场退出领域,世界银行的营商环境评价指标体系非常关注破产法框架体系、债权人利益保护、程序效率和成本、重整价值等市场退出中的关键问题。《改革方案》提出的完善破产程序启动与审理制度、建立预重整与庭外重整制度、完善破产重整制度、建立破产简易审理程序等一系列改革举措,可以说是对世界银行营商环境评价指标的一种回应,体现了中央对不断优化营商环境的态度和决心。

  第三,完善市场主体退出中几个非常重要的制度,特别是提出要构建和完善自然人破产制度、特殊主体破产制度和“法庭外”退出制度。我们常说中国只有“半部破产法”,就是因为中国缺少了个人破产法,个人破产法的制定将是对我国破产法体系的重要补充。金融机构破产机制的建立会有助于防范系统性金融风险、增强金融机构和投资者的风险意识、调整金融业结构、分散与规避金融业界风险。完善国有企业的市场退出机制,对处置僵尸企业和加快“三去一降一补”,对深化供给侧结构性改革具有重要的推动作用。

  第四,《改革方案》提出了健全市场主体退出甄别和预警机制、完善市场主体退出关联权益保障机制、完善市场主体退出配套政策等一系列的辅助制度的构建措施。完善市场主体退出制度,助力经济高质量发展,都离不开这些辅助制度所发挥的积极作用。

  第五,《改革方案》在制度实施的诸多重大配套制度方面有许多突破。首先是行政与司法的协调问题。政府在中国市场主体退出方面扮演特别重要的角色。政府协调能够解决社会稳定与各利益相关者信息不对称问题,能够推动争端相关方的争议解决,也有利于提高市场出清的效率。我国政府在破产法实施中都兼具推动者、参与者和保障者的多重角色。市场主体的高效、有序退出离不开行政和司法的联动,离不开政府和法院的协调。

  中国人民大学法学院教授徐阳光认为,建立现代化经济体系本质上是一场“自我革命”,要求我们在构建市场准入规范、市场监管到位、竞争公平有序、市场主体优胜劣汰的市场经济体制过程中,要敢于厘清政府与市场的关系,敢于直面政府以前的缺位和越位现象,在尊重市场自我调整的基础上,对市场发展中的公权力进行合理的调整。在继续深入推进供给侧结构性改革、优化营商环境和建设现代经济体系的过程中,《改革方案》的制定和出台,无疑是落实新时代中国特色社会主义思想和促进中国经济高质量发展的重要举措。

  一是加快市场经济体制的改革与完善。《改革方案》以市场退出事由为分类标准,据此构建统一适用于国有企业与民营企业、法人组织与非法人组织、自然人的市场退出制度,体现了公平竞争的理念,也必然会推动优胜劣汰市场退出机制的完善,进而弥补市场经济体制改革中退出制度欠规范的短板。

  二是将深入推进供给侧结构性改革。供给侧结构性改革强调“三去一降一补”,强调低效产能、无效产能的依法、及时、规范退出,强调生产要素的合理有效配置。在指导思想上即明确“坚持以供给侧结构性改革为主线,以促进资源优化配置和提高资源使用效率为目标”。在具体改革措施上,旨在破解市场退出不及时、程序运行效率低、配套制度不完善等问题,提出了自主退出、强制退出的设计方案,并通过财政、税务、金融等方面的配套制度来保障市场退出程序的有效运行。因此,《改革方案》的实施,必将有效推动各类陷入困境的市场主体、不符合产业政策发展要求的市场主体和违法违规的市场主体依法及时启动退出程序,“腾笼换鸟”,实现生产要素的合理流动和配置,以切实推动供给侧结构性改革的实施。

  三是可为“大众创业、万众创新”提供更好的制度保障。《改革方案》针对法人组织、非法人组织、自然人等不同类型的市场主体,设计统一规范的市场退出程序。对企业组织,强调市场主体退出程序启动的及时性、程序推进的有效性,注重企业主和企业两者之间债务的有效隔离;对自然人,提出建立个人破产制度,加快推进落实统一财产登记制度和个人征信制度,规范催收债权行为,实现合理免责。这些重要的举措,无疑将会对创业投资行为产生积极的引导作用,也将确立起创业者的风险预期防范意识和“东山再起”的信心,塑造新时代的企业家精神,进而推动“大众创业、万众创新”政策更好地实施。

  四是致力于打造法治化的营商环境。世界银行对全球主要国家和地区的营商环境进行评价,其中,破产案件的处理也即“办理破产”是重要的一级指标。我国目前在这方面排名并不理想,破产法律制度的规则设计、程序运行的效率和规范程度、破产法实施的配套制度等方面都存在很多问题。《改革方案》高度重视市场主体的破产退出,提出了完善破产清算制度、破产重整制度,完善府院联动机制,提升破产审判的专业化水平,大力培育破产管理人队伍,鼓励设立破产案件援助基金等一系列改革对策,通过顶层设计来构建营商环境的法治规则体系,必将大幅度提高“办理破产”的能力,优化营商环境建设。

  针对《改革方案》提出的“分步推进建立自然人破产制度”,中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员陈夏红认为,人类文明的进化史也是一部对债务人的宽恕史。对债务人的宽恕、原谅乃至拯救逐渐成为人类社会的共识,也成为包括个人破产制度在内破产法体系的底色。

  陈夏红同时强调,在强调个人破产制度的正面价值,构建我国个人破产法的过程中,我们也必须警惕通过个人破产制度逃废债的可能性,必须全方位防止债务人滥用个人破产制度。在我国个人破产制度建构过程中,也要加强以下几方面制度建设。

  一是加强对欺诈性破产的惩罚力度。个人破产制度的设计是将诚实但不幸的债务人从债务的泥淖中解救出来。但也要防止利用个人破产制度逃废债。我国《刑法》第162条和《企业破产法》第131条,尽管都有通过刑事手段惩罚欺诈性破产的相关规定,但在具体的破产案件中,缺乏相应的审查和甄别机制。在过去十多年间,全国因为欺诈性破产而受到惩治的债务人少之又少。在个人破产制度构建中,应明确破产行政机构、破产管理人的检控义务,既拯救诚实债务人于水火,也让欺诈性债务无法逃脱。

  二是建立对债务人的监督体系。在特定期限内将债务人置于监督之下,是个人破产制度的一大共性。也就是说,自然债务人的债务并不因为宣告破产而直接豁免,只有在满足法定条件的前提下,经过三到五年的监督期,债务人才获得完全豁免,进而恢复完全的民事权利能力和民事行为能力。在监督期内,不仅其民事权利能力、民事行为能力受限,其政治权利能力也可能受到限制。

  三是建立免责例外和不可豁免债务体系。要在个人破产法律制度中,明确列举不可豁免的债务体系。美国个人破产体系规定的“免责例外”,家庭抚养义务所衍生债务、教育贷款等,均属于免责例外的范畴;还有“不可豁免的债务”,比如欺诈性转让、破产犯罪或者放弃免责等债务,都属于“不可豁免的债务”。

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